세계화는 양극화

- 뉴딜로 세계화를 구하자 -

포린 어페어스(Foreign Affairs) 7/8월호에서 Kenneth F. Scheve(예일대 정치학 교수) 와 Matthew J. Slaughter(다트모스대 경제학 교수, 2005-2007년 백악관경제보좌자문위원)는 최근의 미국 경제를 분석하면서 양극화의 심화로 위기에 빠진 세계화를 뉴딜로 구해야 한다고 말한다.

한국에서 지금의 FTA들의 추진과 그에 따른 탈락산업, 지역 그리고 계층에 대한 대책을 마련하는데 이글은 시사점이 있다. 선진통상국가가 되기 위해서는 사회.공공적 지출을 통한 사회투자국가 되어야 한다고 한다. 이는 소득 불균형으로 양극화가 심화되면 사회적 연대가 약화되어 선진통상국가의 달성과 유지에 절대적으로 필요한 사회적 자본이 고갈되어 버리기 때문이다.

마찬가지로 미국에서도 이들은 이를 방지하는 것이 미국의 이득을 유지.확대시키는 것이며 그 원동력인 세계화를 구하는 것이라고 한다. 우리나라도 개방을 통한 통상국가가 이미 되어 버렸고 피할 수 없다. 게다가 소득불균형으로 인한 양극화는 미국 못지않은 특단의 대책을 요구하고 있다.

그리고 사회투자를 위한 재원마련은 분명히 세제개혁과 함께 가야 한다.

신자유주의 물결을 주도하고 있는 부시행정부도 그 폐해의 심각성을 깨닫고 있다. 부시의 경제자문위원이었던 슬래터가 진보적 정책으로 세계화 구하기에 나섰다. 우리의 선진통상국가도 양극화 극복에 진취적이고 즉각적인 대책을 만들어 보자. 대선이 코앞이다.

세계화(개방)가 미국에서 보듯이 내부의 문제까지 치료해 주지는 않는다.

이들의 주장을 따라 가 보자.

임금은 떨어지고, 보호주의 물결은 높아지고

지난 몇 년간 미국 경제의 주목할 새로운 모양은 실질소득성장률이 극단적으로 왜곡되어 간다는 것이다. 즉 고소득자는 상대적으로 극소수가 잘 되어 가고 있는 반면, 대부분의 노동자들은 소득이 정체되거나 떨어지고 있다는 것이다. 2000년부터 2005년 사이, 약 4%이내의 노동자들이 평균실질임금이 상승했는데 이들은 박사학위 소지자, 전문직석사학위 소지자이며 그 외의 노동자들은 모두 다 떨어졌다. 예전에는 주로 올라갈 사다리가 없는 하층 노동자가 손해를 보았으나 지금은 이들 뿐만 아니라 대학졸업자와 심지어 비전문직석사학위 소지자도 실질임금이 하락했다. 이와 같은 오늘날의 불균형(양극화)은 1920년대 이래 최고로 심각한 것이다.

이리하여 세계화(Globalization; Engagement with the world economy)의 옹호론자들은 공공정책에서 보호주의의 물결을 경고하고 나섰다.

전체적으로 세계화는 미국경제에 엄청난 이익을 가져오기에 보호주의는 많은 경제적 위험을 가져온다. 이것을 돌리기 위하여 정책입안자들은 더 자유로운 무역과 투자에 반대하는 근본원인을 깨달아야 한다. 두 가지 이미 제출된 안 - 좀 더 많은 교육에 대한 투자와 탈락된 노동자들에 대한 좀 더 많은 적응(조정)지원(trade adjustment assistance for dislocated workers) - 들이 적합하지 않다는 것도 깨달아야 한다. 교육에 대한 투자는 현실화되려면 수십년이 걸리고 적응(조정)지원은 영향을 받은 특별한 산업에 대한 지원이 너무 협소하고 적다.

보호무역주의 물결을 돌리는 최선의 길은 세계화를 위한 뉴딜을 제도화(instituting a New Deal for globalization)하는 것이다. 이것은 세계화를 소득의 실질적 재분배와 연결시키는 것이다. 미국에서 이것은 근본적으로 더욱 더 진보적인 연방세제를 채택하는 것을 이른다. 더욱 더 진취적인 소득재분배의 개념은 급진적으로 들릴지 모르지만, 모든 미국 노동자들에게 혜택이라는 것이 보호주의의 반격으로부터 세계화를 구하는 최선의 길이다.

미국 경제정책은 더욱 보호주의화 되어가고 있다. 무역을 보면, 이번 여름에 시한이 끝나는 부시의 무역촉진권한에 대한 의회의 재승인의 전망이 밝지 않으며, 109회 의회는 27건 그리고 110회 의회는 1/4분기에만 이미 12건의 반 중국무역법안(anti-China trade legislation)을 도입했다. 알다시피 3월말 부시행정부는 전례가 없는 관세를 중국물품에 때렸다.

미국으로 들어오는 외국인 직접투자(FDI: Foreign Direct Investment)대한 장벽도 높아지고 있다. 2005년 중국 에너지 회사(CNOOC)가 미국에 본사를 둔 Unocal을 사려고 했으나 뒤이은 정치적 폭풍이 워낙 심하여 입찰을 포기했다. 비슷한 예로 2006년 두바이소재 항만회사(Dubai Ports World)가 미국 6개 항만 운영권을 사려했으나 좌절되었다. 미국의 외국인투자위원회는 외국인에 대한 투자심사를 더욱 강화하고 있다.

이와 같은 보호주의의 물결은 세계로 확산되어가고 있다. 세계무역자유화가 그 요체인 도하개발라운드(Doha Development Round)는 수년째 정체되고 있으며 지금은 괴멸의 지경에 이르고 있다. 미국의 주요 무역상대국들도 외국인 직접투자에 적의를 보이고 있으며, 이것은 수사적으로(프랑스와 독일정부에 의한 최근의 선언들) 행동적으로(외국인 소매상들에 대한 중국정부의 새로운 제한들) 보여 지고 있다.

얼핏 이러한 보호주의는 이해하기 힘들어 보이기도 한다. 세계화로 인한 경제적 이득은 막대하다. 미국에서 지난 십년간 무역과 투자의 자유화는 매년 $500 billion에서 $1 trillion 에 이르는 이득을 가져 온 것으로 추정된다. 이것은 미 국민 일인당 $1,650에서 $3,300에 이른다. 재화(goods)와 서비스(용역, service)에 대한 세계무역자유화를 위한 도하협정(Doha agreement)은, 비슷한 연구에 의하면, 미국에 매년 $500 billion의 추가 소득을 가져 올 것으로 보고되었다.

중국과 인디아등에서도 세계화의 이득은 이처럼 막대하다. 더욱 더 자유로운 무역과 투자는 다른 외교정책 목표들로 확장될 수 있다. 도하 라운드는 9/11직후 시작되었는데, 왜냐하면 세계적 빈곤(global poverty)이 국제적 불안전(insecurity)과 불안정(instability)과 밀접히 관계되어있기 때문이다. 도하라운드는 그동안의 무역 라운드가 가난한 국가들을 불공평하게 대해 왔다는 인식을 치유하려는 목적도 가지고 있다. 즉 농업과 같은 부분을 개방하여 세계의 가난한 사람들을 도와야 하는 것에 실패해 온 것이다. 성공적인 도하협정은 미국의 이미지와 이익을 세계적으로 높일 것이다.

세계화는 미국경제와 안보에 이익임에도 불구하고 왜 보호주의가 미국에서 일어나는가에 대한 세가지 상식적인 설명이 가능하다.

첫째, 농업과 의류제조업과 같은 한정된 산업들이 자유무역으로 손해를 입고 이들이 의원들에게 자유화에 반대해줄 것을 로비해 왔다. 그러나 지유화로부터 이득을 얻는 이들 산업도 있으며 심지어 자유화를 위한 로비를 하는 업계도 있다.

둘째, 정책입안자와 산업계가 대중들에게 자유무역과 투자가 가져다주는 이득을 적절하게 설명하는데 실패해 왔다. 그러나 여론은 반대의 데이터를 잘 보여 주고 있다. 미 국민 다수는 이것의 광범위한 이득을 알고 있다.

셋째, 안보와 관련이 있다. 경제적 이득이 국가안보와 균형을 이루려다 보니 보호주의적 자세로 귀결되었다는 것이다. 이것은 최근 이민법과 같은 것과 관계있으나, 세계화가 개도국과의 형평성과 같은 문제로 보면 안보문제는 자유화로 인해 더욱 강화된다.

보호주의의 뿌리

보호주의에 대한 근본적인 설명은 더욱 간단하다: 대중이 더욱 보호주의자가 되어가고 있기에 정책이 더욱 보호주의화 되어가고 있으며 대중은 소득이 정체되거나 떨어지고 있기에 더욱 보호주의자가 되어가고 있다. 세계경제의 통합은 미국과 세계도처에서 생산력을 높이고 부를 창출해 내고 있다. 그러나 많은 국가들과 특히 미국에서 통합의 이득들이 불공평하게 분배되어왔다. 그리고 이 사실들이 점차 인지되어가고 있다. 개인들은 자신들에게 묻고 있다. “나에게 세계화는 좋은 것인가?” 그리고 점차 많은 이들이 “아니다.”라는 결론에 이르고 있다.

이러한 점증하는 보호주의에 대한 설명은 두 가지 사실에 의존한다. 첫째, 개인의 노동시장에서의 이익과 세계화 정책에 대한 이들의 의견에 강한 관계가 있다는 것과 둘째, 지난 수년간 노동시장의 작동이 더욱 더 많은 미국인들에게 나쁘게 결과 되어져 왔다. 그리고 세계화가 이 좋지 못한 결과에 대한 그럴듯한 이유다.

여론조사 자료에 따르면 무역, 외국인직접투자(FDI)와 이민법등에 대한 의견은 국민들의 기술과 교육수준과 밀접하게 관련되어 있다. 비숙련 노동자 - 미국 노동력의 대다수를 구성 - 들은 국경을 여는 것에 오래도록 반대해 왔다. 고등학교졸업 노동자들은 대학졸업 노동자들보다 보호주의 정책 지지율이 두 배로 높다.

미국 소득성장의 왜곡은 놀랄만하다. 전체 소득 성장이 최근에 집중되었다. 2005년 전체 미국소득 중 최고위 1%가 21.8%를 벌어들이고 있다. 이 수준은 1928년 이후에는 보여 지지 않는 것이었다.

경제학자들은 아직 소득성장율의 이 왜곡된 패턴과 그것이 세계화 정도와의 관계에 대해 정확히 이해하지 못하고 있으며, 또 얼마나 오래 지속될지도 모르고 있다.

빈약한 소득성장은 중국, 인디아, 중.동유럽으로의 세계경제와의 통합과 동시적으로 일어나고 있다.

이 사실들 - 노동시장 작동성과, 세계화에 대한 의견 그리고 그렇게 많은 미국인에 대한 실질임금성장의 최근의 하락 - 이 최근의 보호주의의 흥기를 설명해주고 있다.

이로 인해 정치인들은 더욱 많은 시민들이 원하고 있기에 보호주의정책을 제안하고 실행한다.

부적절한 조정(적응)

보호주의 흐름은 현재 대다수 미국인의 정당한 관심을 반영하고 있으므로 정책논쟁은 완전히 새로운 생각을 필요로 하고 있다. 

세계화의 옹호자들은 엄혹한 선택에 직면하고 있다: 대다수 노동자들이 세계화로부터 이득을 얻고 있다는 것을 보증하여 개방세계체제를 지지하는 것을 강화하든지, 더 이상의 세계화는 지속할 수 없다는 것을 받아들이던지 해야 한다.

최근의 세계화의 분배적 결과를 나타내는 정책토론은 세계화에 대한 노동시장 압력에 대한 주요 미국 프로그램 - 무역에 따른 적응(조정)지원(TAA; Trade Adjustment Assistance) -과 교육에 대한 증가된 투자에 전형적으로 맞추어져 있다. 이 안들은 도움이 될 것이나 가까운 장래를 위한 프로그램으로는 부적절하다.

간단히 말해 이 흐름을 주도하는 노동시장의 관심은 수입품과 경쟁에 직면한 특정한 분야에서 특정한 노동자들을 어떻게 재고용하는가에 한정되어있지 않다. 왜냐하면 세계화의 압력은 국내노동시장경쟁을 거쳐 경제전반으로 퍼져 있기 때문에, 모든 분야에 고용된 노동자들 사이에서 나타나는 소득과 직업안정성에 대한 문제가 되었기 때문이다. 이것으로만 보호주의 물결을 막을 수 없다.

고도기술 노동자가 일반적으로 더  벌고 경제개방으로 직접적으로 더 많이 이득을 본다는 논리에 따른 것이 교육에 대한 투자이다. 그러나 이 안의 문제점은 기술을 고도화시키는 것은 세대를 요하는 과정이라는 것이다. 그 효과는 작금의 세계화에 대한 반대를 다루기에는 너무 느리다. 미국에서 노동시장에서 대학졸업자비율을 6%(2차 대전종전 때)에서 오늘날의 33%로 올리는데 60년이 걸렸다.

대학 졸업자율을 노동시장에서 50% 높이는 정책을 시행한다면 2047년까지 가야할 것이다. 이것도 굉장히 낙관적인 전망이다. 지금도 대학을 마치는 비율이 정체되고 있다. 점증하는 소득 불균형이 그 주요 원인이다. 1988년 이래 146개 미국의 최고대학 학생들의 74%가 사회경제적으로 최고 1/4계층으로부터 나왔다. 최하위 1/4계층은 불과 3%이다. 더욱이 대학졸업자나 비전문직 석사학위소지자도 2000년 이후 평균실질소득이 떨어지고 있다. 이 추세가 지속된다면 대학졸업이 점증하는 보호주의의 물결을 잠재울 수는 없다.

세계화와 재분배

이 두 가지 개혁의 한계를 인정하고 세계화에 정치적 기반을 제공해야 할 필요가 있다면, 그것은 세계화를 위한 뉴딜(New Deal for globalization)이다: 무역과 투자의 자유화를 충분한 소득 재분배로 연결하여 세계화로 인한 이득을 보다 더 광범위하게 나누도록 해야 한다. 미국이 무역과 투자의 자유화로 인하여 매년 $500 billion의 소득을 올리고 재화와 서비스에서 세계자유무역이 이루어진다면 추가로 그만큼의 소득이 발생한다는 점을 상기해 보자. 이 누적 이득은 막대하다. 그러므로 이것을 지키는 것이 아주 중요하다. 그러나 최근의 소득성장 불균형은 이 누적 이득을 직접적으로 분배받지 못하는 미국국민의 숫자가 매우 크게 늘어나고 있음을 보여 주고 있다.

국경개방을 위한 정치적 지지를 실질적으로 확대하는 것은 재정정책애서 급진적인 변화를 요구한다. 그러나 이것은 개인소득세를 좀 더 진보적으로 만들자는 것을 의미하지는 않는다. 미국의 개인소득에 대한 과세는 이미 충분히 진보적이다. 대신 정책입안자들은 노동자들이 단지 소득세만 내지 않는다는 것을 기억해야 한다. 즉 그들은 FICA(Federal Insurance Contribution Act) 연금부담금(지불급여세: payroll tax)을 사회보장을 위해 역시 내고 있다. 이 세금이 소득 재분배를 위한 최고의 방법이다.

연금부담금(지불급여세)은 사회보장(social security) 부분과 의료보장(Medicare)부분을 포함하고 있다. 각각은 노동자들이 절반 고용주가 절반을 낸다. 이 세금은 일률과세이고 역진과세이다. 이 지불급여세가 세계화와 연관된 의미 있는 소득재분배의 분명한 후보다.

세계화를 위한 뉴딜(New Deal for globalization)은 무역과 투자의 자유화를 전국평균이하의 모든 노동자의 소득에 대해 전면적인 연금부담금(payroll tax)을 제거하는 것과 함께 하는 것이다. 2005년 미국 총노동자의 평균총소득은 $32,140이었으며 6천7백만명의 노동자들이 이 수준이거나 그 이하이다. 이 그룹의 평균노동소득이 $25,000이라면 이들 6천7백만 노동자들은 각각 약$3,800정도의 세금감면을 받을 수 있다. 이 세금에 대한 경제적 부담이 크게는 노동자들에게 지워지므로 이 세금 면제는 노동자들에게 세후실질소득에서 직접적인 이득이 된다. $256 billion으로 이 제안은 $94,200까지 상한액을 높이거나, 누진적으로 연금부담율을 올리거나 또는 이 둘을 결합하는 방식으로 지불할 수 있다. 물론 이것은 필요한 정책 개혁의 한 방안이며 시행을 위한 세부사항들이 있어야만 한다.

아마 이것은 매우 급진적인 제안처럼 들릴 것이다. 그러나 $500 billion이라는 수치를 기억하라: 미국은 지금까지 무역과 투자의 자유화로 매년 이 소득을 올리고 있으며, 성공적인 도하라운드가 가져다 줄 추가적인 소득이 있다. 이 비율에 대한 제한은 보호주의 물결을 주도하는 노동시장의 관심을 극복하는 것이 요구된다. 올바른 비율과 재분배의 구조를 결정하는 사려 깊은 국가적인 토론을 요구한다. 또한 정책입안자들은 어떻게 정확히 이런 재분배를 더 많은 자유화로 연결할지를 고려해야만 한다. 그러나 이것이 본질적인 아이디어를 모호하게 해선 안 된다: 정치적으로 실행 가능키 위해서는 더 많은 무역과 투자의 자유화를 위한 노력들은 명백하게 근본적인 재정개혁과 관련되어질 필요가 있다. 이 재정개혁은 세계화의 총체적 이득들이 보다 광범위하게 분배하는 것을 목표로 하는 것이다.

세계화 구하기

보호주의의 반동을 돌리는 것은 미국의 경제와 안보에 이익이 있다. 세계화는 미국과 나머지 세계 모두에게 실질적인 이득을 추동해왔으며 또 지속적으로 추동해 갈 것이다. 그러나 그러한 광범위한 이득을 현실화시키는 것은 세계화를 위한 뉴딜을 제도화하는 것에 의해 미국 유권자의 정당한 관심과 이해관계들을 표명하는 것을 필요로 한다.

여러 가지로 오늘날의 보호주의 물결은 본래의 뉴딜 입안자가 맞이했던 그 도전과 비슷하다. 1934년 8월, 프랭클린 루즈벨트 대통령은 다음과 같이 선언했다:

“미래의 이 나라에 자신감을 갖는 사람은 반드시 먼저 보통 평균적인 시민들을 보아야만 합니다....”

“이 정부는 정직한 사업에 해를 입힐 의도가 없습니다. 사회정의를 추구하기 위해 따라야할 과정은, 일반적인 번영에 더하여, 한 쪽에서 취하여 다른 쪽에 주는 것이 아닙니다. 현대사회에서 기회의 확산은 피터에게 강도 짓하여 폴에게 주는 것으로 구성되어있지 않습니다. 다른 말로 하면, 단순한 빼기와 더하기 그 이상의 것에 관심을 가져야만 합니다. 즉 증식에 관심을 가져야 합니다. 협력을 통한 부의 증식, 그것은 모든 이들이 나눠 가질 수 있는 부입니다.”

오늘날 이런 증식은 세심한 균형을 만드는 것에 의존한다, 즉 세계화된 기업으로 하여금 미국에게 커다란 전체적인 이득을 가져오게 하는 것과 잘 조준된 재정 매카니즘을 이용하여 이 이득을 보다 더 광범위하게 퍼뜨리는 것의 균형이다.

소득분배가 유권자들로 하여금 국경개방을 지지하게 만들 수 있을까? 대중 여론은 그 답을 예라고 보여준다. 미국인들은 그 과정에서 상처받은 이들을 지원해 준다면 지속적으로 무역과 투자의 자유화를 지지하는 경향을 보여주고 있다. 다른 나라의 정책경험도 이 점을 확인시켜준다: 탈락된 노동자들을 지원하는 프로그램에 더 많이 지출하는 나라들에서는 세계경제에 포용되는 것에 더 많은 지지가 있다.

미국 정책입안자들은 분명한 선택에 직면해 있다. 그들은 국가를 보호주의가 스멀거리는 위험한 길로 데려갈 수 도 있다. 또한 그들은 이득을 광범위하게 나눔으로써 세계경제에 미국이 포용되는, 세계화를 위한 안정적인 기반을 마련할 수 도 있다. 세계화를 위한 뉴딜은 세계화가 생존하는 것을  확실하게 보장할 수 있다.