출처 : 미래발전연구원 http://www.futurekorea.org/bbs/board.php?bo_table=report1&wr_id=16

재개발(뉴타운) 사업에 대한 보다 근본적인 고민

김수현(세종대 도시부동산대학원)

- 최근 용산참사를 계기로 재개발, 재건축, 뉴타운 사업 등 도시재생사업 전반에 대한 반성과 대안모색이 계속되고 있     다.   - 이미 각 정당, 시민사회단체들이 다양한 대안을 제기하고 있고, 특히 서울시는 주거환경개선정책 자문위원회를 구성     하여 대책 안을 제시한 바 있다.   - 이 글은 이들 대안을 검토하는 가운데, 현재의 문제가 발생한 근본원인을 짚어보고 보다 근본적인 해법이 무엇인지     에 대해 주로 다루고 있다.

1. 도시재생사업의 목적

o 도시는 그 자체가 살아있는 생명체 같은 것으로, 사회·경제 환경 변화에 맞추어 적응할 필요가 있음 → 어느 도시든 다양한 방식의 도시재생사업은 불가피

o 그러나 도시는 단순히 콘크리트 덩어리가 아니고 ‘사람’이 사는 곳으로, ‘주민’들의 상황과 욕구를 감안하여 도시재생이 이루어져야 함

o 따라서 도시재생사업은 물리적인 환경개선 외에도 공동체 보전과 생계터전 유지와 같은 사회적인 목적이 중요한 과제로 부각되고 있음
 - 특히 사업 추진과정에서 원거주민의 참여와 지역사회의 정체성 유지는 필수적인 요소임

o 하지만 대부분의 경우 노후 및 불량지역은 주민들의 경제적 능력도 낮기 때문에 스스로의 힘만으로는 환경을 개선하기 어려운 현실임

<그림 1> 도시재생 방식의 전환 방향

자료 : 서울시정개발연구원

2. 우리나라 도시재생사업의 상황과 문제점

① 방대한 도시재생사업으로 서민용 주거지 해체

o 우리나라는 워낙 급격히 도시가 발달했기 때문에, 구 시가지가 새로운 사회·경제 환경과 조화되기 어려웠음 → 지속적인 도시재생 압력을 받게 됨
 ※ 자동차 통행도로, 주차공간, 놀이터, 공원 등 부족

o 특히 1960～70년대에 형성된 산동네는 1980년대 들어 아파트 용지 부족에 따라 개발압력을 받게 되고, 이른바 합동재개발사업이 본격화됨
 - 합동재개발사업을 통해 대부분의 산동네에 대한 개발사업이 완료됨

<그림 2>  재개발 사업을 통한 서울시 산동네의 변화

o 대규모 재개발 사업이 종료된 이후 단위사업으로는 도시재생사업 동기가 떨어지자, 2000년대 이후 광역적인 재개발 사업(=뉴타운 사업)이 도입됨
※ 뉴타운 사업 지역에는 약 25만 가구 거주. 주변 지역까지 합하면 전체 서울 거주 가구의 15% 이상이 영향을 받음(서울시정개발연구원)

o 재개발 및 뉴타운 사업 과정에서 주로 서민들이 거주하던 소형주택은 멸실되고, 중대형 주택으로 변화
- 2006년부터 10년까지 136,346호의 주택이 멸실되는 반면, 67,134호가 공급될 예정
- 재개발 사업 전후 서민용 주택 대폭 감소

② 원거주민 재정착률이 낮고, 인근으로 이주

o 주민 부담을 고려하지 않은 중대형 고가 아파트 위주의 건립으로, 원거주민의 재정착률이 매우 낮음

<그림 3> 길음 4구역 주민 이주 실태
자료 : 서울시 주거환경개선정책 자문위원회

③ 전세가격 상승 등 서민주거 불안 심화

o 원거주민 이출과 사업시행에 따른 이주수요로 주변지역 전셋값 급상승

o 재개발(뉴타운) 사업에 따라 주택가격이 오르면서, 사업 착수 전이라도 전월세 및 하숙비 등이 상승

<그림 4> 서대문구 전세가격 변화 및 가재울 3구역 사업 시행단계

자료 : 서울시 주거환경개선정책 자문위원회

④ 다양한 형태의 사회갈등 야기

o 가옥주(토지주)와 그 조합, 세입자, 구역내 사업장 및 영업 활동하는 사람, 건설업체 등의 이해관계가 복잡하게 얽혀있음

o 기본적으로는 개발이익의 소재를 둘러싼 갈등이 바탕을 이루는 가운데, 입주자가 누구이든 간에 개발 자체로 선으로 보는 측과 재정착 또는 주거권을 주장하는 측이 갈등

o ‘욕망의 정치’라 부를 만큼 ‘강남 따라하기’를 자극하고, 개발이익 극대화를 약속

 - “모두가 이익을 본다”는 구호 속에 숨겨진 사회적 비용 전가 구조

<그림 5> 재개발(뉴타운) 사업의 갈등 양상

⑤ 획일적인 개발과 환경파괴 논란

o 뉴타운 사업은 상대적으로 매우 양호한 주거지까지 사업구역에 편입시켜 자원낭비 초래

o 아파트 일변도의 개발로 다양한 주거수요를 채울 수 없으며, 구릉지에 고층 아파트가 건설됨으로써 환경파괴 유발

o 광역적으로 구역을 지정했으나 기반시설 부족과 교통난 등 외부불경제 야기
 

⑥ 주민입장의 우선순위가 아니라, 수익성 중심의 우선순위에 따라 추진

o 원래 목적에 비춰본다면 주거환경이 열악한 지역이 우선적으로 재개발되어야 마땅하나, 현실은 수익성이 높은 지역을 우선적으로 시행 → 열악한 주거환경 지역은 계속 방치되는 문제 발생

o 마찬가지로 부동산 경기에 따라 사업추진 여부나 속도가 달라짐
 - 역설적으로 집값이 많이 올라야 사업추진이 활발한 구조

<요약>   o 우리나라는 선진국과 달리 애초부터 공공지원에 바탕을 둔 도시재생사업을 추진할 역량이나 의지가 없는     가운데 재개발(뉴타운) 사업이 시행됨으로써     - 사업을 통해 개발이익을 극대화하는 것이 최대 목표였고,     - 이를 위해서는 원거주민의 재입주보다는 ‘좋은 집’만 지으면 된다는 식으로 사업이 추진됨      → 누구를 위한 재개발인가 하는 문제 야기     --> 결국 서민층 주거지를 개발하여 상위계층의 주거지로 제공하는 것이 현실     o 이로 인해 원주민 재입주율이 매우 낮은 것은 물론이고,         - 세입자들의 주거권 문제가 지속적으로 갈등요인이 되고 있으며     - 비리, 폭력 등으로 사회문제가 지속됨     o 특히 현행 보상제도는 지나치게 개발자 및 소유자 위주로 되어 있어서,     - 주거권, 생활권, 영업권 등 무형의 권리는 제대로 보장받지 못하고 있음     ※ OECD 국가 중 토지수용제도를 우리만큼 광범위하게 사용하고 있는 나라는 없으며, 우리는 ‘개발과 공급’을 위해 여타의 권리를 경시하는 풍조가 만연되어 있음

3. 도시재생사업의 기본 방향

① 어떤 방향인가?

o 시장(만능)주의자들의 주장 → 이명박 정부의 입장
 - 신규 아파트 수요가 높기 때문에 부동산 가격이 올라감
 - 서울에서 신규 아파트 공급을 늘릴 방법은 현실적으로 기존 시가지를 재생하는 사업밖에 없음
 - 도시재생사업을 통해 신규 아파트 공급이 극대화될 수 있도록 용적률, 층고를 높이고, 개발이익 환수를 최소화하여 개발동기를 부여해야 함
 - 세입자들에 대한 임대주택 공급은 어느 정도 불가피하지만, 원거주민 재정착에 집착할 필요는 없음 → 가옥주들은 보상받은 금액으로 자신에게 합당한 주택을 마련할 수 있으며, 세입자들 역시 재입주하지 않더라도 충분히 보상하는 것임
 - 정부는 규제를 완화하고, 행정절차를 간소화하며 인프라 구축에 필요한 자금을 지원해야 함

o 시민단체들의 주장
 - 현행 재개발(뉴타운) 사업은 서민들의 주거지를 상위계층을 위한 고급주거지로 제공하는 사업에 불과
 - 보상이나 이주비를 제공했다고 하나, 재정착률이 낮다는 것은 그만큼 서민들의 주거수요를 다른 지역으로 전가시킴으로써 서민층 전반이 피해를 보게 됨
 - 원거주민의 재정착은 사업성공의 판단기준이며, 이를 위해서는 부족한 재원을 지원하고 투명한 사업추진이 될 수 있도록 공공이 관리해야

o 가옥주(조합)의 요구
 - 사업초기 장밋빛 계획에 동의했으나 사업이 진행됨에 따라 부담이 늘어나고, 현실적으로 원거주민 재정착이 어렵다는 것을 파악
 - 현지 재정착을 원하는 사람들은 비용을 지원받거나 소규모로 건설하기를 요구
 - 낮은 부담, 높은 보상과 평가를 위해 개발이익 극대화를 요구
 - 조합(및 시공사)의 불투명한 업무처리나 비리 등에 대한 제재 요구

o 세입자들의 요구
 - 현지에 건립되는 임대주택 입주가 가능하도록 평형을 다양화하고, 임대료 차등화를 요구
 - 부분적으로 사업기간 중 임시거주대책이나 보상시한 이후 입주자에 대한 지원 요구도 있음
 

o 영업상인 등의 요구
 - 영업권에 대한 충분한 보상
 - 신설 상가 또는 대체 상가 입주 요구

o 서울시 주거환경개선정책 자문위원회의의 결론 
  - 문제점에 대해서는 이 발제문의 내용과 거의 동일
  - 사업에 따른 서민주거 불안 해소대책으로 저렴주택 공급확대와 저소득 가구의 입주를 지원하 기 위한 임대료 보조제도, 보증금 융자 제도 등 시행
 - 생활권별 수급 시스템 구축
 - 아파트 일변도를 지양하기 위해 주거유형을 다양화할 수 있는 정비방식 도입
 - 민간의존형 공익사업이 갖는 문제점을 해결하기 위해, 공공사업 시행시 인센티브 제공하고 광역 기반시설에 대한 공공지원 강화
 - 자금융자 확대(50%까지 융자, 이율 6% 수준)
 - 정비사업에 대한 전문관리 제도 강화
 - 정비구역 지정요건을 조정하고, 양호한 주거지 보전관리 제도 수립
 - 주거지 종합관리계획 수립 및 법률 체계 정비

 → 문제는 분명히 제기했지만, 대안은 현상 유지 중심

 어느 길로 갈 것인가?

o 근본적 방향전환 ↔ 기존 방식 유지 / 장기대책 ↔ 단기대책 / 가옥주, 세입자 등 처한 상황에 따라 다양하고 모순된 입장 혼재

o 분명한 것은 정부도 돈 들이지 않고, 주민들도 부담이 없고, 집값(전셋값)도 올리지 않는 ‘환상적인’ 방법은 없다 → “누군가 부담하지 않으면, 누군가 피해볼 수밖에 없다”는 사실의 인정에서 출발해야

<그림 6> 도시재생사업의 두 가지 길

<기본 방향>   o 원칙적으로 도시재생사업은 공공의 지원을 전제로 공공이 주도하는 사업이 바람직     - 이 경우 개발이익을 원천적으로 환수할 수 있기 때문에, 공익목적에 맞게 사업 추진이 가능함     - 공공의 재정여건이 어려워서 지원이 곤란하다면, 재정여력이 가능한 시점까지 사업 진행을 늦추는 것이       합당함     ※ 서울시의 경우 지하철 관련 재정여건이 조만간 개선되므로 그시점까지 조정할 필요가 있음   o 그러나 현실적으로 기존 시행사업들은 민간중심으로 진행되었으므로 공공주도 방식만을 강     요하기는 어려움   → 인센티브 방식을 통해 선택할 수 있도록 유도   o 다만, 민간중심의 사업으로 진행하더라도 원주민 중 경제적 능력이 취약한 사람들이나 세입자 등의 현지 정착을 지원하기 위한 선별적 지원제도는 당장 시행 필요     - 소형평형 주택도 늘리고 저리 융자 제공     - 세입자용 임대주택은 평형을 다양화하고 차등임대료 제도 도입   o 반면 민간주도의 강남권의 재건축사업 등은 막대한 개발이익을 사유화하는 문제가 여전히 나타나고 있음     - 분양가 상한제 폐지는 일반분양가 인상을 통해 조합원의 부담을 전가시키는 결과를 가져 올 것임     - 따라서 재건축 사업에 대해서는 용적률 상승의 대가로 늘어난 개발이익을 보다 철저히 환수할 필요가 있음

② 원거주민 재정착에 주안점을 둔 사업 추진

o 주민실정에 맞는 개발사업을 원칙으로 하여 재정착할 수 있는 사업방식으로 추진

o 소규모 평형 혼합, 입주비 부담 인하 등으로 서민 가옥주들의 재입주 지원

o 순차개발, 순환개발로 생활권을 유지하면서 개발이 될 수 있도록 유도

o 세입자용 임대주택의 절대량을 늘리기에 앞서, 평형 다양화, 임대료 차등화(보조)를 통해 실제 입주가 가능하도록 하는 것이 중요 → 공공지원 확대 필수

③ 공공지원 강화 및 공공성 확대

o 공공지원 없이는 서민층 밀집지역의 주거환경 개선은 불가능
 - 광역 기반시설은 필수적이며,
 - 공공주도의 공영개발로 추진할 경우 인센티브 확대와 함께 지원수준도 상향

o 기존 시가지내 공공임대주택(시프트 주택 포함) 확보에 어려움이 있으므로, 도시재생사업을 서민용 주거 확보의 계기로 활용

④ 투명화 및 주민참여 확대

o 조합의 설립․운영에 대한 공공의 감독을 강화하고, 조합 능력을 지원하기 위해 공공기관의 컨설팅 기능 확대(정비사업 전문관리업 참여)

o 사업추진 속도를 빠르게 하기 위해 꼭 필요한 의견수렴 절차를 간소화하는 것은 문제 → 선진국들의 경우 기존 주민들이 있는 사업은 장기간이 소요된다는 것을 당연하게 받아들임 → 콘크리트가 아니라 사람이 사는 곳은 ‘속도전 방식’은 불가능

o 정치인들의 ‘개발정치’, ‘욕망의 정치’ 선동은 명백히 그 실체가 밝혀져야 하며, 지방행정 책임자는 재개발(뉴타운) 사업에 대한 정치적 책임을 져야 함
 ※ 지난 대선, 총선 기간 중의 뉴타운 공약과 그 결과에 대한 백서발간 필요

4. 도시재생사업의 과제

① 공공지원과 광역공영개발방식 확대

o 광역시도가 (가칭)도시재생지원기금을 설치하되 재정여건에 따라 중앙정부 일부 지원
 - 서울시의 경우 향후 20년간 매년 1∼2조원 정도를 도시재생사업에 투입하는 장기목표를 세우고 재원 마련
 * 서울시는 현재 간선 지하철 교통망을 완료한 단계로, 향후 광역적 도시재생이 향후 핵심적인 도시정책 과제임
 ※ 도시재생지원기금 : 국민주택기금 출연, 도시계획세의 일정률, 재건축초과이익환수 등을 통한 개발부담금, 국공유지 매각대금, 지자체의 출연, 중앙정부의 보조 등으로 조성

o 공공지원의 범위를 합리적으로 정하되, 특히 공공직접 시행시 다른 구역에 비해 용적률 인센티브 제공은 물론이고 공공기반시설을 더 확대
 - 공공직접 시행사업의 경우, 재정착에 초점을 두면서 평형 다양화, 공공임대주택(시프트 주택) 공급 확대 등을 차별화

② 임대주택 및 소형 저렴주택 공급확대

o 이명박 정부는 중대형 아파트 중심으로 재개발(뉴타운) 사업을 시행할 수 있도록 제도 변경(2008년 11.3 건설경기 부양대책)

o 원거주민의 재정착이라는 차원에서는 능력에 맞는 중소형 평형을 건립하는 방향이 타당 → 특히 저출산․고령화의 영향으로 1∼2인 가구의 도심거주가 증가하고 있으므로 이에 대응한 주택유형 공급

o 동시에 아파트 일변도 방식에서 주거유형을 다양화할 수 있도록 추진
 - 지형 및 기존 주택 분포를 감안하여 소규모 블록형 개발, 도시형 생활주택 등을 배치(주거환경개선 자문위원회)

<그림 7> 저렴주택 공급확대 방안

자료 : 서울시 주거환경개선정책 자문위원회

③ 저소득 가구 지원제도 강화

o 세입자의 경우 임대료 차등화(지원), 임대보증금 융자(전월세 보증금 융자) 등 다양한 수단을 활용하여 재정착이 가능하도록 지원

o 영세가옥주의 경우는 지분을 매각하고 공공임대주택(시프트 주택)에 장기 거주할 수 있는 방안도 강구

o 가옥주의 입주를 지원하기 위해, 소형 평형에 대해서는 저리의 국민주택기금 융자 확대

④ 서민주거 상황을 감안한 속도조절과 순차개발, 순환개발 활성화

o 광역지자체(서울시)의 기본계획에 따라 자치구와 협의하여 순차개발 실시

o 순환개발 방식으로 추진할 경우 도시재생지원기금의 지원금을 대폭 확대

o 부동산 시장이 지나치게 과열되거나 인근지역의 전월셋값 상승폭이 너무 급격할 경우, 진행되는 사업의 속도조절을 명령할 수 있는 근거 마련

⑤ 보상제도의 근본적인 정비

o 우리나라의 보상제도 하에서는 주거권, 생활권, 영업권 등 무형의 권리는 제대로 보장받지 못하고 있음 → 최소한 종전 주거, 생활, 영업수준을 보장한다는 원칙 필요

o 그러나 그동안 보상제도가 지나치게 소유권 및 유형의 권리 중심으로 운영되어, 보상제도에 대한 새로운 사회적 합의 필요

- 2010년 말까지 시한을 두고 기존 보상실태를 폭넓게 조사,분석한 다음 보상기준 개선방안에 대해 논의하여 입법 및 행정조치 실시

⑥ 개발이익환수 강화

o 공공지원 확대와 개발이익환수는 패키지라고 할 수 있음

o 특히 재건축 사업에 대해서는 초과이익환수 제도를 강화하여 운영하고,
- 재개발(뉴타운) 사업의 경우는 공공임대주택(시프트 주택) 건립 방식으로 환수
※ 재건축 사업도 공공임대주택(시프트 주택) 확보가 필요하나, 이명박 정부는 이를 규제로만 인식

⑦ 적극적인 갈등관리

o 한나라당은 갈등관리를 위해 분쟁조정위원회 설치를 제안하고 있으나, 재산권을 둘러싼 첨예한 갈등이 각 구청에 설치되는 조정위원회 수준에서 처리되기는 불가능
 - 오히려 갈등의 장기화를 초래할 가능성도 있음

o 분쟁이 해결되지 않을 경우, 기본적으로 법원의 판결에 따를 수밖에 없으며,
 - 그 점에서는 현행 관련제도의 불비한 점을 입법적으로 먼저 해결할 필요가 있음
 * 특히 신속한 사업추진을 위해 조합의 설립․운영에 대한 독소조항들을 포함하고 있으므로, 투명하고 공정하게 관리할 수 있도록 보완

o 정확한 정보는 주민들이 올바로 판단하는 데 매우 중요하므로, 공공 감독 하에 정비사업 전문관리 업체가 정보를 제공할 수 있도록 유도
 - 광역지자체 차원의 <도시재생 상담센터>를 설치하여 허위, 과장정보를 거를 수 있는 장치 마련
 - 기초자치단체(자치구) 차원의 지도․감독 의무화 필요

o 국가인권위원회는 국제기준에 부합되게 강제퇴거시 관할관청, 경찰 등 공공기관이 준수해야 할 인권기준을 지침화하고 법적 근거를 마련

o 철거용역의 불법, 폭력행위를 근절하기 위해, 경비업무 본연의 업무에 한정하도록 관할 경찰서장 책임하의 관리,감독 강화

<덧붙이는 말>     o 재개발(뉴타운) 사업의 문제점은 이미 오래전부터 지적되어 왔고, 학계나 전문가들 사이에서는 이미 합의에 이르고 있음 → 서울시 주거환경개선정책 자문위원회   o 그럼에도 이 문제가 해결되지 않는 것은       ①비용을 부담하지 않는 공공,        ②소유 주택의 가격상승을 기대하는 가옥주,        ③신규 아파트 공급효과를 기대하는 정부,        ④사업물량을 확보하려는 건설업체,        ⑤공급만 되면 좋다는 시장만능주의자와 언론들,       ⑥‘욕망의 정치’를 통해 이득을 보려는 정치행태가 결합되어 있기 때문임   o 이 문제를 근본적으로 해결하려면,       ①공공은 주거환경개선 비용의 상당액을 부담하고,       ②개발이익은 철저히 환수하며,       ③원거주민들의 재입주가 가능하도록 중소형 위주로 개발하고,       ④도시재생사업을 적극적인 서민용 공공주거 확대방안으로 활용하는 방안이 핵심임   o 그렇게 하지 못하는 상태의 절충안은 항시 새로운 문제점과 갈등을 야기할 것임   o 앞으로 수십 년간 계속될 도시재생사업을 생각하면, 그저 한때 모면하는 방식의 대안마련이나 보완책이 아니라    근본적이고 철저한 해결책에 대한 사회적 결단이 필요함