글을 시작하면서

헌법재판소의 어제 판결로 종합부동산세(이하 종부세)는 그 실효성을 상실한 제도로 전락되었다는, 사실상 종부세의 폐지가 결정되었다. 비유를 하자면 종부세는 산소호흡기에 연명하여 목숨을 연명하는 식물인간이 되었다고 할 수 있다. 특히 세대별 합산에 대한 위헌 판결은 종부세의 근간을 뿌리뽑는 결정이었음은 종부세를 찬성하는 입장이든, 종부세를 반대하는 입장이든 인식을 같이 하는 듯 하다. 물론 종부세의 폐지가 상위 2%를 위한 특혜라는 정치적 비판만을 가지고 헌법재판소의 판결을 비판하는데는 그 한계가 있다. 왜냐하면 헌법재판소의 판결은 법리적 판단이 주를 이루기 때문이다. 따라서 헌법재판소의 결정문 요지를 법리적으로 문제는 없었는가에 대한 냉정한 판단이 필요할 것이라 생각한다.

이번 헌법재판소는 "세대별 합산"에 대해 재판관 7:2의 판결로 "위헌"으로 판결했고, "1가구 장기보유자에 대한 일괄과세"에 대해서는 "헌법불합치"로 판결했다. 필자는 개인적은 "1가구 장기보유자에 대한 일괄과세" 문제는 종부세 도입 초기부터 문제가 되었던 부분이고 이 부분에 대해서는 지난 4월 글에서 보완의 필요성을 제기한 바 있기 때문에 헌재의 판단을 수용할 수 있다고 생각한다. 하지만 "세대별 합산"이 "위헌"이라고 판단한 헌법재판소의 판단에 동의하기는 어렵다. 특히 헌법재판소의 판결결정문 요약본을 아무리 읽어봐도 그 정당성을 수긍하기 어렵다.

세대별합산 규정이 위헌인가 여부의 쟁점

이번 헌법재판의 가장 큰 핵심은 "종부세 부과대상으로 세별 합산"을 한 부분이 헌법 제 36조 1항 "혼인과 가족생활은 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 성립되고 유지되어야 하며, 국가는 이를 보장한다."라는 조항에 위배되는가 아닌가하는 부분이다. 즉 헌법재판소 결정문 요지에서 나오듯이 "개정 종부세법에 의해 혼인한 부부 또는 가족과 함께 새대를 구성한 자에게 더 많은 조세를 부과하는 것이 혼인과 가족생활을 특별히 더 보호하도록 한 헌법에 위반되는지 여부가 문제이다."라고 요악을 할 수 있다. 종부세의 핵심이 "세대별 합산"이라는 점을 고려한다면 이 부분에 대한 판단이 전체 종부세의 효력을 좌우할 수 있는 문제였다. 종부세법상의 세대별 합산이 가족을 구성한 사람에게 일정부분 차별취급하는 면이 있기 떄문에 직관적으로 보기에는 가족의 보호를 규정한 헌법 36조 1항에 위배되어 보인다. 하지만 헌법위반을 판단함에 있어서는 단순한 헌법위반이 아닌 "비례의 원칙"을 적용해야 한다는 점에서 타툼의 여지가 있다.

비례의 원칙이란 헌법에 보장된 기본권이 침해 불가능한 절대권이 아니며 이를 제한할 수 있다라는 전제로, 만일 국가등이 기본권을 제한할때는 다음과 같은 원칙하에서 제한해야 한다는 법이론이다. 비례의 원칙에서 제시하는 원칙은 "기본권을 제한하는 국가 작용은 목적이 정당해야 하고 (목적의 정당성), 그 목적을 달성하기 수단으로서 적정해야하며 (방법의 적정성),  최소한의 피해를 주는 것이여야하고 (피해의 최소성), 그 작용으로 인해 달성하려는 공익과 침해되는 사익사이에 균형이 맞야야 한다 (법익의 균형성)"이다. 따라서 이 부분에 대한 판단을 어떻게 하는가에 따라 "세대별 합산"이 위헌이지 아닌지를 결정하는 중요한 근거이다.

헌법재판소 결정문 요지의 리뷰

목적의 정당성

종합부동산세법 제 1조는 "이 법은 고액의 부동산 보유자에 대하여 종합부동산세를 부과하여 부동산보유에 대한 조세부담의 형평성을 제고하고, 부동산의 가격안정을 도모함으로써 지방재정의 균형발전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다."고 규정함으로써, 종부세의 목적이 조세부담의 형평성의 재고 (應能負擔의 원칙), 부동산 가격안정, 지방재정의 균형발전에 있음을 명확히 밝히고 있다. 따라서 종부세의 목적이 국가경제원칙을 규정한 헌법 제 119조 2항 "국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다."와 제 122조 "국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다."에 비추어 보아 그 목적성의 정당성은 인정할 수 있으며, 이러한 종부세의 실효성을 담보하는 제도로써 도입된 "세대별 합산"도 정당한 것이라 인정할 수 있다. 헌법재판소도 이 부분에 대해 "이 서건 세대별 합산규정은 생활시태에 부합하는 과세를 실현하고 조세회피를 방지하고 하는 것으로 그 입법 목적의 정당선은 수긍할 수 있으나..."고 판시를 함으로써 목적의 정당성에 대해서는 인정하고 있다.

피해의 최소성

2006년에 부과되기 시작한 종부세의 부과 대산이 전국민의 10%정도임을 고려한다면 종부세가 그 목적을 달성하기 위해 많은 국민에게 과도한 부담을 지우고 있다는 주장은 설득력을 가지기 어렵다. 또한 일부가 주장하는 부유층에 대한 과도한 세부담이라고 하는 부분이 단순히 세대별합산 때문이라는 주장도 그 근거가 빈약하다고 할 수 있다. 따라서 종부세 과도 부담의 문제는 헌재가 헌법 불합치 판단을 내린 "1가구 장기 보유자에 대한 일괄과세"에 적용될 뿐이라 생각된다. 따라서 종부세법이 피해의 최소성이라는 측면에서 그 정당성을 인정할 수 있을 것으며, 헌재의 결정문 요지에도 이 부분에 대한 판단이 없는 것으로 미루어 보아 세대별합산이 피해의 최소성에 위배된다고 보지 않은 듯 하다.

방법의 적정성

종부세가 그 부과목적을 달성하기 위한 적절한 수단이냐는 문제에 대해 헌법재판소은 결정문 요지에서 "아울러 부동산 가격 앙등은 여러 요인이 복합적으로 작용해 발생하는 것으로 오직 세제 미비로 발생하는 것만이 아니고, 이미 헌재는 자산 소득에 대해 부부간 합산과세에 위헌 선언한 바 있다. 또 부동산실명법 규정에 의해 조세회피 방지라는 입법 목적을 충분히 달성할 수 있어 필요한 수단이라고 할 수 없다."고 판시하고 있다. 즉 헌법재판소는 세대별 합산의 목적이 "조세회피 방지"라고 하는 측면으로 축소 해석한 것이며, 이러한 목적에 비추어 보았을때 부동산실명법 등 다른 법률의 규정으로 그 목적을 충분히 달성할 수 있기 때문에 적정한 방법은 아니라 판단하며, 이 점에서 세대별 합산은 위헌이라 판단하고 있는 것이다.

법익의 균형성

아마 이 부분이 이번 판결에 대한 논쟁이 가장 뜨거운 부분일 것이다. 법익의 균형성 문제의 핵심은 "세대별합산 제도로 부과되는 종부세의 공익이 침해되는 개인의 사익과 비교하여 어느쪽이 더 심한 것일까?"라는 문제인데, 헌법재판소는 이에 대해 "세대별 합산 규정으로 인한 조세부담 증가라는 불이익은 이를 통해 달성하고자 하는 조세회피 방지 등 공익에 비해 훨씬 크고 조세회피의 방지와 부동산 가격 안정이라는 공익은 입법정책상의 법익인데 반해 혼인과 가족생활 보호는 헌법적 가치란 것을 고려할 때 법익의 균형성도 인정하기 힘들다."고 판단하고 있다. 즉 이 부분의 판단에 있어서도 헌법재판소는 세대별합산규정이 추구하는 공익이 조세회피방지와 부동산 가격 안정으로 규정하고, 침해되는 사익은 조세부담증가로 인한 개인 재산권의 침해, 혼인한 가정에 대한 차별로 규정하고 있다. 따라서 전자는 법률적 가치로 판단하고 후자는 헌법적 가치로 판단함으로써 법률적 의미의 공익이 헌법에 보장된 개인권을 침해할 수 없다는 이유로 세대별합산 규정이 헌법에 위배된다고 판단한 것이다.

헌법재판소 판단에 대한 의문점

법리해석상의 의문

헌법은 국가 전반을 지배하는 법으로 성격상 그 조문에 대한 해석은 다양할 수 있다. 따라서 헌법 조문을 해석함에 있어서는 현실의 상황, 헌법규정의 목적에 대한 좀더 깊은 고민이 필요하다는 것이 헌법학자들의 공통적인 견해이다. 하지만 이번 헌법재판소의 결정을 보면 조문의 법리적 해석에 의존하여 불완전한 해석을 한 것 같아 이쉽다.

우선 헌법재판소가 세대별 합산규정에 대한 목적, 이익을 규정함에 있어 그 의미를 너무 축소했다는 생각을 지울 수 없다. 앞서 기술한 종합부동산세법 1조의 규정에 의하면 종부세의 목적이 조세형성의 제고, 부동산 가격 안정, 지방의 균형발전이라 명확해 진다. 그리고 이러한 종부세의 목적을 효과적으로 달성하기 위한 수단이 세배별합산 규정이다. 이러한 관점에서 판단한다면 세대별합산 규정의 목적이 종부세의 목적과 분리되어 생각할 수 없다. 즉 종부세가 그 입법 목적을 충분하고도 효과적으로 달성하기 위한 필요불가결한 수단으로써 세대별합산 규정을 인정한다면, 세대별합산규정의 목적이나 이익이 종부세법이 추구하는 목적이나 이익과 다르지 않다고 판단하는 겻이 합리적일 것이다. 이러한 관점에서 세대별합산 규정의 목적이나 이익을 "조세회피방지", "부동산 가격 안정"으로 제한하여 해석하는 헌법재판소의 판단을 수긍하기 어렵다. 만일 종부세의 목적과 세대별 합산의 목적을 분리하여 생각할 수 없다면 종부세법의 세번째 목적인 "지방의 균형발전"이라는 부분에 대한 판단이 추가되어야 한다. 종부세는 도입 이후 부터 그 재원이 모두 지방의 교부금 형태로 지급되고 있는바 지방재정 건전성에 기여하는 바가 적지 않음은 주지의 사실이다. 또한 응능과세에 의한 조세형평성의 재고 또한 추가적으로 판단해야 한다. 따라서 종부세의 지역균형발전이라는 목적과 조세형평성 제고라는 목적은 헌법 제119조 "국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다."에서 규정한 적정한 소득의 분배원칙에 부합하며, 제 123조 2항 "국가는 지역간의 균형있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다."에 규정한 국가의 지역균형 발전 의무에 부합하는 헌법적 가치라 할 수 있다. 이러한 의미에서 세대별합산규정이 추구하는 공익은 법률적 이익이고 침해하는 개인의 사익은 헌법적 가치이기 때문에 헌법에 위배된다는 헌법재판소의 판단은 이해하기 힘든 부분이 있다.

다음으로 헌법 36조 규정의 의미에 대한 해석도 다를 수 있다. 헌법 36조는 "혼인과 가족생활은 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 성립되고 유지되어야 하며, 국가는 이를 보장한다."라고 표현을 하고 있을 뿐 자세한 부속조항은 없다. 따라서 이 법규를 어떻게 해석을 해야하는 가는 법해석의 관점에 따라 차이가 있을 수 있다. 헌법을 적극적으로 해석하는 사람의 입장에서 본다면 혼인과 가족생활을 적극적으로 보호해야 한다는 의미로 해석할 수 있으며, 법을 소극적으로 해석하는 입장에서 본다면 불합리한 차별로 부터 국가가 보호해야 한다는 의미로 해석할 것이다. 이번 헌재 판결은 소극적인 의미에서도 세대별합산이 혼인한 자에 대한 차별로 해석을 하고 있지만, 이 판단은 또다른 문제를 야기할 소지가 있다. 예를 들어 동일한 10억짜리 집을 소유하고 있고 소득이 동일한 두 사람이 있다고 가정을 하자. 한사람은 미혼자이고 한사람은 기혼자라면 후자는 집의 명의를 부부공동명의로 변경함으로써 종부세를 회피할 수 있는 합법적인 수단을 가지게 된다. 하지만 전자는 종부세를 면할 합법적인 수단이 없다. 즉 헌재의 논리대로 세대별합산이 혼인자에 대한 차별이기 때문에 위헌이라고 판단한다면, 이 규정이 삭제되었을 경우에는 미혼자에 대한 차별문제가 야기될 수 있다. 앞서 이야기 한 예를 보더라도 두사람이 동일한 소득과 재산을 가지고 있음에도 종부세가 차별부과된다는 것을 어떻게 받아들어야 할까? 또한 이는 국민의 평등권을 규정하는 헌법 제10조 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다." 규정에 위반할 가능성이 있다. 이와 같이 헌법 조항간의 충돌이 발생할 경우 어느 것이 상위개념인가하는 따지는 것이 다수의 견해이다. 즉 헌법 10조가 규정하는 평등권과 헌법 36조가 보장하는 혼인과 가족생활의 보장권 중 어느 권리가 상위 개념인가에 대한 판단을 해야 한다. 그 어느누구도 헌법 10조가 보장하는 평등권은 자유민주주의 국가에서 국민이 가지는 가장 기본적인 권리임을 부정하지 않는다. 따라서 헌법 36조의 규정은 천부인권인 평등권에서 파생된 하위개념으로서의 협의의 평등권으로 해석하는 것이 올바른 헌법 해석의 방법일 것이다. 따라서 헌법재판소의 판단대로 종부세 자체가 그 정당성을 인정할 수 있다면 이 부분에 대한 판단이 있어야 함에도 불구하고 이 부분에 대한 고민이 부족했다고 할 수 있다. 즉 헌법상의 충돌 가능성에 대해 간과한 부분이 있다.

마지막으로 조세정의에 관해서도 헌법재판소는 간과한 측면이 있다. 물론 조세에 관한 헌법 규정은 좀 모호하다. 헌법은 제38조에서 "모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다."라고 규정을 함으로써 조세에 대한 권한을 법률에 위임을 하고 있다. 다만 앞서 언급한 헌법 119조에서 "... 적정한 소득의 분배를 유지하고..."라고 규정을 함으로써 국가의 경제정책등 일련의 정책활동의 중요한 한 원칙으로 적정한 소득의 분배, 즉 소득 재분배의 원칙을 명시적으로 규정하고 있다. 따라서 국가의 조세행정은 이러한 헌법의 규정에 귀속될 수 밖에 없다. 만일 헌재가 판단한 대로 세대별합산이 헌법에 위배되기 때문에 삭제된다면 종부세는 그 존속의미를 잃어갈 것이며 이를 대체할 또다른 세원이 필요하다. 이 경우 재산세의 개편은 불가피해 보이며, 이는 대다수 국민의 경제활동에 영향을 마치게 된다. 즉 종부세가 가지는 소득의 재분배 기능은 대부분 상실된 뿐만 아니라 일부 계층의 부담이 전계층으로 확대됨으로써 소득재분배에 나쁜 영향을 줄 수 있다는 부분에 대한 판단도 부족하다고 할 것이다.

사회현실 인식에 대한 의문

앞서 기술한 대로 헌법은 상당히 모호한 법률이다. 따라서 헌법의 해석이 사회현실에 대한 진지한 고민이 없이 법조항의 해석에 국한된다면 사회 연실과 동떨어진 상징적 규범에 그칠 위험성이 있다. 이번 헌재 판결을 보면서 헌법재판소가 가지고 있는 현재 사회문제에 대한 인식이 부족하지 않은가하는 생각을 지울 수 없다.

지난 수십년간 우리나라 국민의 가장 큰 문제 중 하나가 부동산 문제였음은 부인할 수 없는 사실이다. 즉 부동산 가격의 폭등으로 우리나라 국민 대부분은 헌법 14조 "모든 국민은 거주·이전의 자유를 가진다." 규정이 보장하는 주거권에 심대한 침해를 겪고 있는 상황이다. 전국의 주택보급률이 100%을 넘었지만 자가주택소유자가 50%내외에 머물고 있다는 현실이 2008년 대한민국 국민이 직면하고 있는 현실적인 문제이다. 왜 이러한 문제가 발생되었는가? 주택등의 부동산의 원 목적을 주거에 있다. 하지만 지난 경제개발시 부동산은 투자와 투기의 목적으로 변질되어 왔다. 따라서 그간 정부는 부동산을 투기나 투자의 목적으로 보유하고 매매하는 것에 대해 강력한 규제를 해왔음도 사실이며, 이를 통해서 부동산 가격의 안정, 나아가 부동산 하격의 하향 안정화를 도모하고 있다. 이러한 의미에서 종부세의 세대별합산 제도는 각종 부동산 관련 대출규제와 함께 유용한 정책적 수단으로써 많은 의미를 부여할 수 있다. 이런 사회 현실에 대한 고민이 헌법재판소의 이번 결정문에서는 보이지 않는다점이 참 아쉽다.

또한 세대별합산 규정에 대한 위헌 판결이 가져올 사회적 파장에 대한 고민도 부족했다고 보여진다. 현재 정부와 여당은 거래세의 인하, 양도, 증여세의 인하를 적극적으로 추진하고 있다. 이러한 거래세 및 양도세의 인하와 함께 만일 종부세 위헌 판결에서 종부세가 무력화 될 경우 전국에 부동산 열풍이 재현될 가능성이 높아 보인다는 것이 많은 전문가들의 지적이었다. 특히 세대별합산 조항이 삭제될 경우 부의 이전 수단으로 부동산이 악용될 가능성이 높다는 것도 그간 대한민국 부동산 시장을 보아온 일반인이며 누구나 쉽게 동의할 수 있을 것이다. 즉 남편 명의의 부동산, 부인 명의의 부동산, 자녀 명의의 부동산을 개별적으로 소유하고자 하는 욕구에 기름을 얹음으로써 부동산 가격의 상승을 피할 수 없으며, 이는 서민들의 내집 마련의 꿈을 배앗아 가는 결과를 낳을 것이다. 과연 헌재는 이러한 부분에 대한 고민을 진지하게 했을까? 불행이도 필자는 부족했거나 하지 않았다고 생각한다.

글을 맺으면서

결국 이번 헌재 판결은 법리 해석적인 측면이나 사회현실에 대한 고민 부분에 대해 아쉬움이 많다고 하는 것이 필자의 견해이다. 더 안타까운 것이 이것을 돌이킬 수 없는 방법이 없다는 점이 더욱 답답하게 만든다. 물론 헌재의 입장에서 법리 해석에 충실했다고 자평할지 모르고 또 종부세 자체가 위헌적 소지가 많은 첨예한 문제였기 때문에 법제정시 고민이 부족했다는 점에도 동의를 표한다. 하지만 가슴 깊숙히 남은 아쉬움은 어쩔 수 없다.

필자를 더욱 답답하게 만든 것이 이 판결에 대한 사회 지도층이나 상위 계층의 인식이다. 종부세 개혁을 추진했던 한나라당의 L모 의원은 100분 토론에 나와 종부세의 부당함에 대해 열변을 토하는 것을 보았다. 또 이번 판결이전 K모 장관이 국회에 나가 종부세와 관련하여 "2%의 국민에게 대못을 박는 정책이 과연 올바른 것인가?"며 항변을 하는 것을 보았다.

문득 빌게이츠의 말이 떠오른다. 그는 상속세를 폐지하려고 하는 부시행정부의 정책이 발표되자 기자 회견을 자청하여 다음과 같이 자신의 소신을 밝힌 적이 있다. "나는 상속세 폐지를 반대합니다. 저는 누구보다 자본주의 사회에서 혜택을 받은 사람이기 때문에 자신의 자녀도 자본주의의 혜택을 많이 받기 위해서 자본주의는 더욱 발전을 해야 합니다. 따라서 자본주의의 혜택을 많이 받은 사람은 상대적으로 혜택을 적게 받은 사람에게 배풀어 주어야 합니다. 이는 도덕적 자선의 개념이 아니며 자신과 자신의 후세에게 더 많은 자본주의의 혜택을 돌아가게 하는 필수불가결한 투자행위입니다." 그리고 그는 실제제로 그의 재산 대부분을 자선사업을 위해 희사했다. 또한 많은 미국의 지도층이나 부유층에서도 이러한 그의 주장에 동의하는 사람이 많다.

종부세를 대못이라 규정하며 징벌적 세금이라 강변하는 대한민국의 지도층과 부유층, 부의 재분배는 자본주의 건전성을 유지하는 필수불가결한 투자로 받아들이는 미국의 지동층과 상류층, 아마 이 둘 사이의 간극만큼 대한민국과 미국간의 간극은 존재하는 것은 아닐까?

마지막으로 이번 세대별합산 규정이 합헌이라고 판단한 두 헌법 재판관의 합헌 결정문 요지를 첨부하려고 한다. 아마 이 두 헌법재판관의 울림에 대해 사회가 반응하는 날이 올까?

나. 재판관 조대현의 합헌의견

종합부동산세의 세대별 합산과세제도는 세대별 부동산 보유를 하나의 과세단위로 파악하는 조세정책적 결정이고, 세대원들의 소유명의 분산을 통한 조세회피행위를 방지하여 종합부동산세 부담의 실질적 공평을 도모하려는 것이므로, 조세부담능력을 잘못 파악하였다거나 응능부담의 원칙에 어긋난다거나 헌법 제36조 제1항 또는 제11조 제1항에 위반된다고 보기 어렵다.

다. 재판관 김종대의 합헌의견

세대별 합산과세방식에 관해 보건대, 주택은 그 소유권이야 개인별로 귀속되겠지만, 그 사용은 세대를 이루어 사는 가족들의 공동주거로 쓰이는 특수성이 있다. 이 같은 과세목적물인 주택의 특성상 같은 세대를 구성한 구성원이 여러 주택을 소유하고 있을 때 개인별로 과세 않고 이를 세대별로 합산과세 하겠다는 것은 입법목적을 달성하기 위해 꼭 필요할 뿐 아니라 과세단위에 관한 논리상의 결함도 없으므로, 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.

사족으로 한마디만 더하면 필자는 법률전문가는 아니다. 따라서 법리 해석상의 오류나 논리상의 오류는 있을 수 있는 한 보통시민의 의견이기 떄문에 이 부분에 대해서는 양해를 구한다. 또한 글이 너무 길어져서 읽는 분에게 불편을 주는 것 같아 송구한 마음을 감출 수 없다.