한반도 평화체제 구축의 쟁점과 과제

_ 한현수 남측본부 정책위원장

1. 들어가며

지난 9.19 공동성명과 2.13 합의에서는 적절한 시점에 ‘한반도의 항구적 평화체제‘에 관한 협상을 시작한다고 되어 있는데, 2.13 합의 이후 ’다음 단계에서의 조치‘를 논의하는 과정에서 항구적 평화체제에 관한 논의들은 피할 수 없는 경로이다.

제한적이기는 하나 BDA 문제가 해결의 가닥을 잡고, 미국의 대북적대정책 전환의 의지가 일정하게 확인되는 조건을 적극 활용하여 북은 2.13 이행의 속도를 붙이면서 미국의 대북적대정책 포기 압박을 강화하는 한편, 7.13 조선인민군 판문점 대표부 대변인 담화를 통해 ‘유엔사도 참가하는 북미간 군사회담’을 제안하는 등, 평화체제 구축의 공세적 제안들을 내놓고 있다.

6자회담 재개과정이 핵시험 이후 북미관계에서 완전히 주도권을 장악한 북에 의해 주도되고 있음을 감안할 때, 북미관계의 진전이 속도와 폭의 차이는 있을지언정 전략적으로 한반도의 공고한 평화체제 구축 및 북미간 관계정상화라는 길로 나아갈 것이라는 전망은 당연한 것이다.

북미관계의 진전이란 한반도 평화체제 문제 뿐 아니라 남측에 대한 미국의 패권적 지배를 약화시킨다는 점에서 남북관계 및 통일환경의 질적 변화를 동반하게 된다.

지금 현재의 북미격돌 수준과 양상으로 보았을 때, 평화와 통일을 실현하는 데에서 근본적인 전환을 앞두고 있다는 점에서 평화체제 구축을 예비하면서 정세와 과제를 가늠하는 것이 필요할 것이다.

2. 평화체제 구축 문제의 논점.

평화체제 구축의 시점이 앞당겨지는 가운데 평화협정에 대한 논의도 활발해 지고 있다. 분단 이후 지금까지 평화협정 체결에 대한 다양한 논의와 제안들 가운데 확인되어 있는 몇가지 쟁점들을 확인해 보자.

① 협정의 당사자 문제

평화협정 체결에서 가장 기본이 되는 쟁점은 단연 당사자 문제로, 북과 미국을 기본으로 하느냐, 남과 북을 기본으로 하느냐의 간의 쟁점이다.

이 문제는 본질적으로 군사적 위협의 당사자가 누구인가, 군사적 위협 해소의 주도권이 누구에게 있는가와 직결되는 문제이다.

널리 알려져 있는 것처럼 정전협정의 체결당사자는 북, 중, 유엔사이다. 이 중 중국은 진작에 군대를 철수시켰고, 유엔사의 경우는 유엔사 창설을 결의한 유엔안보리 결의에서 규정하고 있는 것처럼 ‘미국의 지휘를 받는 연합군’을 의미한다. 이에 따라 유엔사령부 사령관은 주한미군 사령관이 겸임하고 있다. 뿐만 아니라 현재 한국군과 주한미군의 통제권을 모두 미국측이 갖고 있다는 점을 생각해 볼 때, 한반도 일대의 군사적 문제 해결의 핵심 주체는 북과 미국일 수 밖에 없다.

반면, 한미 양국은 모두 평화협정 체결의 당사자로 남북을 기본안으로 제시하고 있는데, 이는 한반도 일대의 군사적 권한을 사실상 장악하고 있는 미국이 평화에 대한 책임은 면해보겠다는 기만적 입장이다.

2.13 합의 등에 의해 관련 당사국들이 개최하기로 되어 있는 별도 포럼의 경우, 대체로 남, 북, 미, 중이 참가하는 것으로 알려져 있다. 북미 양자간 담판을 통해 6자회담의 기본 골격이 잡히고 있는 현단계 논의의 양상을 볼 때, 또 당사자 문제에 비추어 볼 때, 한반도 평화체제 협의 역시, 북미간 담판과 협상을 기본으로 하여 남, 중이 결합하는 양상이 될 것으로 보인다.

이 때 각 주체간 합의의 내용이 다소 다를 수 있는데, 주한미군을 포함한 평화협정의 포괄적 내용은 북미간 다루어야 하지만, 군사분계선을 둘러싸고 발생할 군사적 충돌을 제거하는 문제에 대해서는 남북이 논의할 몫이 있기 때문이다. 91년 기본합의서의 불가침 내용은 그러한 특징을 반영한 것이다.

② 유엔사의 역할, 해체 문제

정전협정이 평화협정으로 전환되는 과정에서 정전체제의 관리기구였던 유엔사의 존립 근거는 사라지게 된다.

최근 미국은 주한미군 재편 및 작전권 이전 과정에서, 위기관리 및 연합위임사항(CODA) 등에 대한 개입의 권한을 유지하는 차원에서 유엔사 강화를 추진해 았다. 또한 비무장지대에 대한 경계임무는 남측으로 떠넘기고, 남북교류협력 과정에서 필수적인 비무장지대의 이동, 통행에 대한 유엔사의 관할권 행사는 한층 더 강화하여 남북협력사업에 대한 직접통제를 강화하려 시도한 바 있다. 

그러나 종전선언, 평화협정 논의 과정에서 유엔사 존립의 법적 근거가 사라지게 되면, 유엔사를 존치시키려는 주한미군 측과 법적근거를 상실하게 되는 객관적 상황 사이의 모순이 발생하게 된다.

때문에 최근 유엔사의 존치와 관련하여, 주한미군을 이른바 ‘평화유지군’으로 두고 이와 연계해 유엔사를 미국이 주도하는 다국적 평화체제 관리기구로 변신시키려는 제안(국방연구원 등) 들이 적극화되고 있다.

그러나 평화체제 구축과정에서 굳이 다국적 관리기구를 두고 외국의 개입과 간섭을 합법화할 어떠한 이유도 없기 때문에, 이러한 시도는 주한미군 주둔과 연계된 미 패권의 개입정책으로 보아야 할 것이다.

③ 한미동맹의 성격 조정, 주한미군의 철수 문제

평화협정 체결과정의 쟁점 중 만만한 것이 없지만, 가장 첨예하게 대립하면서 끝까지 쟁점이 될 수 있는 문제는 바로 주한미군 철수 문제일 것이다.

정전협정 60항에 따르면 공고한 평화실현을 위해 ‘정전협정을 평화협정으로 전환시키는 문제, 외국군대의 완전 철수 문제 등을 다루는’ 한급 높은 정치회담을 3개월 내에 소집할 것을 건의하도록 되어 있는 데, 미국이 정전협정 직후 가장 서둘렀던 것이 바로 주한미군의 영구적 주둔을 보장하는 한미상호방위조약 체결이었기 때문이다.

이후 53년 제네바회담이 파탄났던 것도 주한미군 철수 문제와 총선거 방식을 둘러싼 논란이었던 것을 생각해 볼 때, 평화협정 체결 과정에서 이 문제가 초미의 쟁점이라는 것을 쉽게 확인할 수 있다.

평화협정 안에는 협정 당사자들이 상호 침략하지 않겠다는 것을 확약하고, 그 군사충돌 가능성을 전면 제거하는 내용, 즉 군축 등의 내용이 담겨야 하는데, 정전협정 60항의 합의와 평화협정의 내용을 보았을 때, 평화협정 체결과정에서 외국군대 주둔 문제, 군축 문제는 필연적으로 다루어지게 된다.

또한 평화협정 체결과정에서 ‘적대적 관계’가 ‘정상적 관계’로 전환되는 바, 이에 따라 현재 북을 적으로 규정한 ‘한미동맹의 성격’ 등도 필연적으로 변화하게 된다.

이와 관련하여 미국과 한국 정부는 ‘한미동맹의 성격’ 변화는 필요하나, 대대적인 전환을 염두에 두고 있지는 않으며, 무엇보다 주한미군 주둔문제에 관해서는 정전협정이 아니라, 한미상호방위조약에 근거한 것이므로 “평화협정과 무관한”(송민순 외교통상부장관), 한미간 협의해야 할 사항이라고 주장하고 있다.

평화협정 체결과정에서 한미 양국은 주한미군을 이른바 동북아 안보협력의 물적 토대, ‘평화유지군’으로 계속 주둔시키겠다는 입장을 피력한 바 있다.

그러나 주한미군의 주둔은 전쟁 당시 주둔한 미군이 그대로 눌러앉은 것으로부터 시작되었으며, 외국군대의 완전 철수 문제는 평화협정 협상의 대상으로 이미 명시되어 있는 상황임을 고려할 때, 주한미군 철수 문제를 논의하는 것은 피할 수 없는 공정이다. 또한  ‘한미동맹의 성격’이 2.13 합의의 기조에 맞게 전환된다고 했을 때, 기본은 기존 작계의 폐기, 구조 변화, 훈련 중단, 무기 감축 등이 동반되어야 하며, 더 나아가 주한미군을 완전히 철수시키고, 적대동맹을 완전히 청산하면서 군사적 충돌의 가능성을 근본적으로 제거하는 방향으로 나아가야 한다.

④ 동북아 안보협력 체제, 미일동맹 문제

이 문제는 협상의 양상을 결정짓는 결정적인 쟁점은 아니나, 동북아 안보협력 체제를 구축하는 과정에서 해결의 가닥을 잡아야 할 문제이다.

지난 95년 이후 미,일은 북의 미사일위협을 빌미로 미일 신안보선언을 채택하고, 이를 토대로 급격한 전력증강을 추진하는 한편, 주변사태법, 유아시법 등 각종 적대적 입법을 단행하였다.

앞으로 북일관계 정상화, 동북아 안보협력 체제 구축 과정에서 미일동맹의 이러한 양상은 반드시 조절, 통제되어야 한다.

3. 비핵화와 평화체제 구축의 경로, 속도, 상응하는 조치

한반도 평화협정 체결 공정은 별도의 포럼을 통해 다루는 것으로 되어 있기는 하지만, 현재 북미격돌의 양상으로 볼 때, 6자회담 논의와 비핵화 실현 과정과 병행하여 진행될 것으로 보인다.

북측은 핵포기 및 평화체제 구축의 경로에 대해 평화협정이 체결되고 나서야 비로소 핵무기를 포함한 완전한 비핵화 실현의 조건이 마련된다고 밝히고 있다. “미국이 적대시정책을 완전히 철회하고 신뢰가 조성되어 핵위협을 더는 느끼지 않을 때에 가서 핵무기 문제는 론의하자는 것“(2006.12.18, 김계관)이며, 이러한 문제의식을 토대로 하여 2.13 합의당시에는 핵시설 문제만을 거론한 바 있다.

이러한 입장에 따르면 핵무기 포기는 불가침조약이나 평화협정 체결 후 핵군축 단계에서 논의할 수 있으며, 평화협정 체결과 주한미군 문제를 밀접히 결합시켜 완전한 비핵화 문제는 주한미군 철수 및 핵군축과 연동하여 경로를 잡게 될 것이다.

반면 미국은 완전한 비핵화 전 평화협정 체결은 불가하다는 입장인데, 즉 핵무기까지 모두 폐기해야 평화협정 체결에 도달할 수 있다는 주장을 하고 있다.

북미 양측의 주장에 의거하여 각각 경로를 생각해보면 그림1,2와 같다.

테러지원국 해제 시작      불능화                      테러지원국 해결, 종전선언 핵무기 폐기                  평화협정 체결                  (주한미군은 계속 주둔)

군사적 신뢰구축 조치 시작    불능화 시작       평화체제 구축 논의 시작                                    한미동맹 성격 및                      주한미군 철수문제 논의 시작    불능화 완료       주한미군 철수 로드맵                      평화협정 체결   핵무기 협상       핵군축, 주한미군 철수

 그림1 < 미국측 입장 >                       그림2 <북측 입장 >

북미격돌을 통해 북미관계 정상화와 평화체제가 목표로 명시되고, 핵시험 등의 억지력으로 미국을 확고히 대화와 협상의 장으로 끌어들인 조건에서 핵무기의 폐기는 대북적대정책의 완전한 폐기, 전쟁위협의 근본적인 제거와 연계될 수 밖에 없다.

이 과정에서 평화협정을 바로 체결하는가 아니면, 종전선언, 잠정협정, 불가침 협정 등과 같은 단계를 거치느냐 하는 문제가 있다. 예컨대 북미협상 과정에서의 상호 역관계에 따라 주한미군철수원칙을 포함한 평화협정 체결이 관철되지 못하고 주한미군의 성격변환 정도와 연동되는 수준의 중간단계 협정이 체결될 수 있다는 것이다.

이를 판가름하는 것은 결국 역관계일 수 밖에 없다. 잠정협정은 북측이 고난의 행군 시기에 급증하는 군사적 위협을 일시적으로 완화시키기 위한 일종의 평화공세적 성격이 크며, 그것을 전략적 필수 단계로 설정한 것은 아니었다. 불가침 조약(협정) 또한 핵폐기로 가는 초기단계에서 평화협정의 가장 기본 조치가 마련되어야 한다는 취지에서 제기된 문제로 보아야 한다.

따라서 평화역량의 절대적 우세 국면에서는 탄력적으로 판단할 수 있으며, 궁극적인 방향, 즉 주한미군 없는 평화체제 구축을 위해 적극 노력해 하는 절박성이 바로 여기에서 도출되는 셈이다.

4. 맺으며

현재는 북의 핵무기가 미국의 핵우산 정책, 대북전쟁정책을 강력히 저지하고 있는 형국으로, 미국을 협상의 길로 끌어들이고, 평화체제로 나아갈 수 있는 가장 강력한 지렛대를 보유하게 됨에 따라 이전의 북미협상 국면과는 질적으로 달라진 상황이다.

따라서 어중간한 서면상의 안전보장이나 종전선언 정도로는 불능화와 핵포기의 실질적 조치를 이끌어 낼 수 없으며, 한반도의 자주와 평화를 제도화하는 결정적 전환점을 만들어 낼 수 있게 된 시점이다.

평화체제 구축논의가 필연적으로 주한미군 문제, 한미동맹 문제의 변화를 동반하게 된다는 점을 생각할 때, 남측사회의 경우, 북미관계의 진전에 동반되는 주한미군 문제, 한미동맹 문제가 중요한 의제로 부각될 것이다. 거꾸로 보면, 주한미군 주둔에 동북아 패권의 한 축이 존재하는 미국이 주한미군 철수에 끝까지 합의하지 않게 될 경우 남측사회의 여론이 중요한 압박이 될 것이다. 

대선이라는 초미의 정치적 격돌 국면을 감안할 때, 평화체제, 한미동맹 문제는 한층 더 증폭되어 사회의제화 될 것이다. 이미 보수세력들의 경우 이번 대선에서 ‘미국에 대한 입장’을 주요한 판단기준으로 내세우고 있으며, 한미동맹 강화에 철저한 사람을 당선시키겠다고 공언하고 있다.

미군없는 평화체제를 관철하기 위해서는 평화협정 체결의 큰 대세속에서 미군 철수에 대한 요구를 높여나가야 한다. 무원칙하고 두루뭉술한 평화체제, 평화협정 체결 요구로는 계선을 형성할 수도 없으며, 올바른 결론을 도출할 수도 없다.

북미 당사자 문제에 대한 인식, 미군없는 평화체제라는 지향을 분명히 하면서 한미동맹, 주한미군에 대한 다양한 수위의 문제제기를 본격화하며 평화협정 체결, 주한미군 철수의 시대를 열어나갔다.

<참고> 북미대결과 한반도 평화체제 논의 경과

○ 53년 정전협정 이후 정전협정의 주된 당사자들이 정전체제를 평화체제로 전환하기 위한 정치협상을 추진하는 것이 정상적인 관계개선의 방향이었음에도 불구하고, 미국이 이를 일방적으로 거부한 채 주한미군의 영구주둔, 정전협정조항 파기를 통한 무기 증강 및 핵무기 배치 등을 추진하였음.

○ 베트남전에 대한 패배의 분위기와 중미수교가 추진되는 가운데 72년 남북간에 합의된 7.4 남북공동성명에 따라 남북조절위원회 개최. 여기에서 외국군대의 철수 문제를 비롯한 평화협정 전환 문제가 의제로 올랐음.

그러나 73년 남북 조절위원회가 무산되고 남북간 정치협상을 통해 군사적 문제를 해결하기 어려워짐에 따라 74년, 북은 미국의회에 북미간 직접대화를 통한 평화협정 체결을 제안(평화협정의 내용으로, “쌍방은 서로 상대방을 침범하지 않을 것을 서약하고 직접적 무력충돌의 모든 위험성을 제거한다”고 제안. 협상을 위해 무력증강 및 군수물자 반입 중단 조치 시행 등을 제기함. 또한 협상 과정에서 외국군대 철수, 외국군대 기지사용 불허 등이 논의되어야 한다고 제기)

: 유엔총회에서 유엔사 해체에 관한 결의안이 채택되는 등 평화공세 강화됨.

(그러나 미국은 작전계획 5027 수립, 팀스피리트 훈련 시작, 한미연합사 창설 등 한미동맹 및 대북적대정책 강화)

○ 84년, 북은 북미간의 평화협정, 남북간의 불가침선언 체결하여 한반도에 평화체제를 구축한 뒤 남북간의 정치협상을 통해 통일방안을 구체화하자는 제안을 내놓음

: 이에 대해 한, 미 양 정부는 남북 평화협정 체결 입장을 천명하였음.

○ 80년대 후반부터 본격화된 북미 핵공방의 산물로 91년 남북기본합의서 채택, 92년 남북비핵화공동선언채택, 94년 북미제네바합의 채택 등 관계개선 및 핵불위협에 대한 합의가 도출됨.

○ 90년대 중반, 북의 수해 및 주석 사망으로 인해 붕괴설이 급격히 제기 / 미국 동아시아 미군 10만 전진배치 확인, 북미 제네바합의 이행 지체, 대북전쟁위협 심화

: 이에 대해 북은 높아지는 군사적 긴장에 맞서 평화협정 체결 전 우발적 충돌 방지 및 군사적 긴장 완화를 위한 잠정협정을 제안함.

: 이에 대해 김영삼 정부, 평화협정을 위한 4자회담(남, 북, 미, 중)을 제안, 1차회의가 개최됨.

: 1차회의에 참가한 것과 관련하여 북 외무성은 “조선반도에서 대결상태를 근원적으로 청산하기 위한 기본열쇠는 미국의 군사적 간섭을 끝장내는 것이며 그 방도는 조미사이에 평화협정을 맺고 남조선으로부터 미군을 철수시키는 것”, “이것이 우리가 <4자회담>을 통해 해결하려는 기본문제의 하나이며 기초적인 문제”라고 밝힘. 

- 98년 광명성 1호 발사 이후 재개된 북미 고위급 회담의 산물로 2000년 조미공동코뮤니케 합의.

‘한반도의 새로운 평화체제 논의’, ‘근본적 관계 개선’ 등의 지향에 합의, 이를 위한 대통령의 평양방문 추진 등이 언급됨에 따라 북미관계의 정상화가 예고된 바 있음.

- 2002년 부시행정부 들어서 다시 불붙은 핵공방 과정에서 북, 쌍방의 위협해소를 위해 ‘북미간 불가침조약’을 맺자고 제안함

: “조-미 사이에 불가침조약을 체결하는 것이 핵문제 해결의 합리적이고 현실적인 방도로 된다고 인정”(2002.10.25, 조선외무성대변인 담화)

: 74년 평화협정 체결 제안의 내용에 견주어 볼 때, 평화협정의 기본 조치, 단계적 과정으로 볼 수 있음.

- 2005.9.19 6자 공동공동성명, ‘적당한 시기에 당사국들이 한반도 평화체제를 위한 별도의 논의’를 진행하기로 함.

- 2006.2.13 9.19공동성명 이행을 위한 초기조치, ‘관련 당사국들은 적절한 별도 포럼에서 한반도의 항구적 평화체제에 관한 협상을 갖는다’고 합의함.